Penulis: Agus Dwiyanto (Guru Besar Jurusan Manajemen dan Kebijakan Publik UGM)
Penerbit: Gramedia Pustaka Utama (Kompas Gramedia), tahun terbit: 2011
ISBN: 978-979-22-6984-0
Sinopsis:
Kegagalan Indonesia memutus warisan kolonial dalam kehidupan birokrasi pemerintah telah ikut membentuk sosok birokrasi dan aparatur yang gagal mentransformasi dirinya sebagai agen pelayanan dan perubahan. Nilai, simbol, dan perilaku yang berkembang dalam birokrasi di negara kita cenderung menunjukkan posisinya sebagai agen, kekuasaan, dan status quo.
Rencana pemerintah untuk merumuskan grand design dan road map (GDRM) reformasi birokrasi menumbuhkan harapan baru tentang keseriusan pemerintah untuk memosisikan peran birokrasi publik sebagaimana dicita-citakan oleh warga bangsa. Reformasi birokrasi diharapkan dapat menjadi salah satu cara yang efektif untuk memperbaiki kepercayaan publik melalui perbaikan kredibilitas institusi pemerintah, kebijakan, dan para pejabatnya.
Selain memaparkan berbagai permasalahan yang dihadapi oleh birokrasi publik di Indonesia, terutama yang muncul karena interaksi antara struktur birokrasi Weberian dan lingkungan birokrasi yang buruk serta budaya paternalisme yang kuat, lingkungan politik yang terfragmentasi, dan masyarakat sipil yang lemah, buku ini juga menyumbangkan gagasan-gagasan tentang agenda dan kebijakan yang seharusnya dilaksanakan dalam reformasi birokrasi.
Reformasi birokrasi akan berhasil jika birokrasi publik mampu memberikan nilai tambah bagi efisiensi nasional, kesejahteraan rakyat, dan keadilan sosial serta mampu menjadi agen perubahan. Dalam kondisi seperti ini kepercayaan publik terhadap institusi birokrasi dan aparatusnya pun akan tumbuh kembali dan menguat.
Kontroversi tentang birokrasi telah lama terjadi di kalangan pengamat dan praktisi administrasi publik. Studi tentang birokrasi publik telah ba-nyak dilakukan, kritik terhadap birokrasi publik telah banyak dilontarkan, dan bahkan reformasi terhadap birokrasi publik juga telah banyak diimplementasikan di banyak negara. Namun, birokrasi publik di Indonesia masih lebih banyak menjadi bagian dari masalah daripada solusi dalam penyelenggaraan pemerintahan.
Keberhasilan banyak negara maju di Barat atau di Asia, seperti Korea Selatan dan Jepang, dalam mereformasi birokrasinya ternyata tidak mudah ditiru oleh Indonesia. Realitas menunjukkan jarak dalam kualitas postur, sosok, dan kinerja birokrasi publik antara di Indonesia dan di negara-negara tersebut sangat lebar. Negara-negara maju mampu membangun sosok birokrasi yang profesional, peduli terhadap kepentingan publik, unggul dalam pelayanan, memiliki integritas, serta mampu mendorong terjadinya transformasi dan pengembangan democratic governance. Sebaliknya, postur dan kinerja birokrasi di Indonesia masih sangat jauh dari yang dicita-citakan warga bangsa. Birokrasi publik di Indonesia sering dici-rikan oleh inefisiensi yang tinggi, partisan, berorientasi pada kekua-saan, dan pada umumnya masih menjadi sarang korupsi.
Salah satu kesulitan dalam pelaksanaan dan pengembangan reformasi birokrasi di negara-negara lain adalah adanya realitas bahwa birokrasi publik tidak pernah beroperasi dalam ruang yang vacuum. Sosok dan kinerja birokrasi adalah resultan dari interaksi an-tara berbagai variabel yang kompleks baik di dalam ataupun di luar birokrasi publik.
Sebagai sebuah entitas, birokrasi publik sangat dipengaruhi oleh sistem politik, pemerintahan, budaya, dan ekonomi yang beroperasi di lingkungannya. Mengambil teladan dan contoh sukses reformasi birokrasi dari negara lainnya untuk diterapkan di Indonesia tidak selalu memberikan hasil yang sama karena lingkungan birokrasi publik di Indonesia sangat berbeda. Reformasi birokrasi adalah political, dan culturally bounded. Hal ini menyiratkan bahwa kebijakan reformas birokrasi harus bersifat holistic, termasuk memperhatikan faktor-fakto lingkungan yang cenderung berinteraksi dengan program reformas birokrasi.
Realitas bahwa sosok dan kinerja birokrasi sangat dipengaruhi oleh lingkungannya sangat berbeda dari konstruk birokrasi Weberian Realitas bahwa sosok dan kinerja birokrasi sangat dipengaruhi yang kurang memperhatikan faktor lingkungan. Sebaliknya, desain birokrasi Weberian justru sangat mengandalkan mekanisme dan pro-ses internal dari birokrasi itu sendiri. Weber merancang model Birokrasi Tipe Ideal berbasis pada proses dan cara kerja mekanistis yang menurutnya mampu membuat proses produksi yang kompleks men-jadi sederhana, efisien, predictable, serta mampu menghasilkan barang dan jasa yang terstandarisasi. Proses dan cara kerja mekanis yang di adopsi oleh Weber dan menjadi sumber inspirasi baginya ketika merancang Birokrasi Tipe Ideal ternyata pada praktiknya bukan hanya menjadi sumber kekuatan, tetapi juga menjadi sumber kelemahan dari Birokrasi Tipe Ideal. Banyak penyakit yang berkembang dalam birokrasi publik muncul dari karakteristik Birokrasi Tipe Ideal, walaupun banyak juga manfaat yang dapat diperoleh dari penerapan model birokrasi tersebut dalam penyelenggaraan pemerintahan.
Oleh karena itu, tidak mengherankan walaupun banyak kritik ten-tang penerapan model birokrasi Weberian, banyak negara dan peme rintahan sekarang ini masih menerapkan prinsip-prinsip birokrasi Weberian. Model birokrasi yang sama juga masih mendominasi model kelembagaan pada penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia. Untuk membahas berbagai aspek penerapan model birokrasi Webe-rian dan segala persoalan yang muncul sebagai implikasinya, Bab I (Birokrasi Weberian, Birokratisasi, dan Kinerja) secara ringkas men-jelaskan karakteristik dari birokrasi Weberian dan rasionalitas yang dimiliki Weber ketika merancang Birokrasi Tipe Ideal tersebut. Bab tersebut menguraikan kekuatan dan sekaligus kelemahan dari biro-krasi Weberian. Setiap karakteristik birokrasi Weberian adalah kekuat an dan sekaligus kelemahan, tergantung konteks lingkungan internal dan eksternalnya.
Bab I juga membahas Teori Kurva-J Birokratisasi, atau yang kemudian disebut juga oleh Gerald Caiden sebagai Teori Parabolik Birokratisasi, yang dapat digunakan untuk memahami kontroversi yang muncul dari keberadaan dan penerapan model birokrasi Weberian da-lam penyelenggaraan kegiatan pelayanan dan pemerintahan. Teori tersebut menjelaskan bahwa kontroversi tentang birokrasi Weberian se-ring muncul karena hubungan antara karakteristik birokrasi Weberian dengan efisiensi dan kinerja tidak bersifat linier. Pada tingkat tertentu penerapan karakteristik birokrasi Weberian dapat memperbaiki efisiensi, namun efisiensi cenderung menurun ketika penerapan prinsip birokrasi Weberian itu mencapai tingkat yang berlebihan. Selama ini banyak pihak berasumsi bahwa penerapan birokrasi Weberian akan se-lalu memperbaiki efisiensi dan produktivitas birokrasi publik. Ketika standard operating procedures, hierarki, spesialisasi, impersonalitas, dan meritokrasi diberlakukan, banyak pihak mengira efisiensi dan produktivitas birokrasi akan meningkat. Sering kali yang terjadi justru sebaliknya, yaitu ketika birokratisasi menjadi berlebihan dan melam-paui titik optimalnya maka efisiensi dan kinerja birokrasi justru cenderung menurun.
Hal itu terjadi karena ternyata hubungan antara bi-rokratisasi dengan efisiensi dan kinerja tidak bersifat linear, melainkan membentuk suatu pola parabolik.
Realitas itu mengingatkan para pembaharu dan pembuat kebijakan reformasi birokrasi untuk menerapkan model birokrasi Weberian se-cara hati-hati dan kritis.
Bab I mengingatkan para pembaharu dan pembuat kebijakan untuk secara tepat membaca titik optimalitas dari hubungan antara setiap karakteristik birokrasi Weberian dengan efi-siensi dan kinerja birokrasi. Masing-masing karakteristik birokrasi We-berian memiliki titik optimalitas yang berbeda ketika diterapkan pada satuan birokrasi yang memiliki tupoksi yang berbeda.
Artinya, bisa saja dalam satuan birokrasi publik tertentu, kontribusi hierarki terhadap pencapaian efisiensi sudah mencapai titik optimal, namun karakteristik lainnya seperti meritokrasi, spesialisasi, dan impersonalitas masih jauh dari titik optimalnya dalam memberikan kontribusi terhadap pencapaian efisiensi. Para pembaharu harus mampu mengenali titik optimalitas dari semua karakteristik birokrasi Weberian agar dapat me-rancang program yang tepat untuk memperbaiki efisiensi dan kinerja birokrasi. Mereka juga harus memahami bahwa titik optimalitas dari hubungan antara birokratisasi dan efisiensi atau kinerja sangat dipe-ngaruhi oleh karakteristik birokrasi dan lingkungannya. Formula yang cocok untuk memperbaiki kinerja satuan birokrasi tertentu belum tentu menghasilkan manfaat yang sama bagi satuan birokrasi lainnya. Dengan memahami semua itu, para pembaharu dan pembuat kebijakan akan mampu menentukan keputusan secara tepat, misalnya tentang kapan mereka dapat melakukan debirokratisasi atau kapan mereka justru harus melakukan birokratisasi.
Bab II (Patologi Birokrasi: Sebab dan Implikasinya bagi Kinerja) men-diskusikan berbagai penyakit yang pada umumnya melekat dalam birokrasi publik. Sebagaimana telah didokumentasikan dalam ber-bagai literatur dan riset tentang birokrasi, terdapat kecenderungan birokrasi publik memiliki penyakit yang dapat membuat birokrasi meng-alami disfungsional dalam menjalankan misi pelayanan publik. Sejak lama para pakar Ilmu Administrasi Publik, seperti Siagian, Caiden, dan Boseman telah mengingatkan para praktisi bahwa birokrasi publik memiliki kecenderungan patologis yang harus diwaspadai.
Kecenderungan tersebut muncul sebagai akibat dari penerapan prinsip birokrasi Weberian yang berlebihan dan hasil interaksinya dengan berbagai faktor lingkungan eksternal yang tidak kondusif.
Sebagaimana dijelaskan dalam Bab I, setiap karakteristik birokrasi Weberian memiliki efek negatif ketika penerapannya melampaui titik optimalitasnya. Efek negatif dari penerapan birokratisasi yang berle-bihan ketika berinteraksi dengan faktor lingkungan yang tidak kon-dusif dapat menimbulkan penyakit tertentu yang dapat membuat birokrasi publik mengalami disfungsional.
Penerapan hierarki secara berlebihan dalam birokrasi publik di Indonesia ditengarai telah menimbulkan penyakit, yaitu berkembang-nya perilaku birokrasi paternalistik.
Pengembangan birokrasi publik yang hierarkis telah menciptakan ketergantungan bawahan kepada atasan secara berlebihan. Hal itu terjadi karena nasib dari aparatur birokrasi lebih banyak ditentukan oleh penilaian atasan langsung da-ripada oleh kinerjanya. Dalam birokrasi yang hierarkis, seorang apa-ratur birokrasi hanya memiliki satu orang atasan dan penilaian kinerja aparatur sepenuhnya dilakukan oleh atasan tersebut, bukan oleh pe-nilaian kolega dan lainnya. Promosi mereka dalam jabatan tertentu lebih ditentukan oleh penilaian subjektif atasan daripada oleh kinerja objektifnya. Padahal jabatan struktural dalam birokrasi yang hierarkis dianggap penting karena kehormatan, kekuasaan, dan penghasilan melekat pada jabatan. Akibatnya, aparatur birokrasi cenderung me-lakukan berbagai upaya untuk menarik perhatian pimpinan termasuk melakukan perilaku asal bapak senang (ABS).
Kecenderungan aparatur birokrasi untuk menunjukkan sikap ABS dan memperlakukan atasan secara berlebihan menjadi jumbuh de-ngan kondisi lingkungannya karena birokrasi publik di Indonesia ber-operasi dalam masyarakat yang memiliki budaya paternalisme yang sangat kuat. Dalam masyarakat yang seperti itu, penghormatan dan pengabdian yang berlebihan dari staf kepada pimpinan adalah tradisi yang lazim dilakukan. Budaya paternalisme tersebut sering membenar-kan tindakan aparatur birokrasi yang cenderung berperilaku ABS dan memperlakukan pimpinan secara berlebihan. Sedangkan bagi pimpinan, budaya tersebut juga menjustifikasi tindakannya untuk menilai bawahan berdasarkan pertimbangan kedekatan dan ukuran-ukuran subjektif lainnya.
Bab II tersebut mencoba membuktikan tesis bahwa penyakit birokrasi publik adalah hasil interaksi antara efek negatif dari birokratisasi dan kondisi lingkungan yang tidak kondusif.
Selain menjelaskan perilaku birokrasi paternalistik, Bab II juga men-diskusikan penyakit-penyakit birokrasi lainnya yang sampai sekarang masih hidup dengan subur dalam tubuh birokrasi publik di Indonesia. Kecenderungan birokrasi untuk membengkakkan anggaran menjadi salah satu fenomena yang sampai sekarang ini belum memperoleh solusi yang tepat. Kecenderungan itu muncul karena birokrasi publik di Indonesia tidak memiliki insentif untuk menjadi efisien melalui penggunaan anggaran secara hemat. Negara-negara yang memiliki praktik administrasi publik yang modern pada umum menerapkan insentif untuk perilaku yang hemat anggaran (incentives for saving). Birokrasi publik di Indonesia justru menerapkan hal sebaliknya, yaitu memberikan insentif untuk membelanjakan anggaran walaupun manfaatnya tidak jelas (incentive for spending). Apa pun yang menjadi alasannya, sisa lebih penggunaan anggaran (silpa) dalam birokrasi publik di Indonesia dianggap sebagai aib. Silpa apa pun penyebabnya sering menjadikan sebagai indikasi buruknya kinerja birokrasi dan dapat membuat satuan birokrasi kehilangan akses untuk memperoleh anggaran serupa pada tahun anggaran berikutnya. Sistem yang berlaku birokrasi publik mendorong aparaturnya untuk menghabiskan anggaran. Setiap akhir tahun anggaran, aparatur birokrasi menjadi sangat sibuk menghabiskan anggaran dengan melakukan kegiatan apapun tanpa melihat apakah kegiatan itu memiliki kontribusi terhadap pencapaian misi birokrasi ataukah tidak.
Celakanya, tekanan untuk menghabiskan anggaran itu sering dibarengi dengan tekanan untuk membengkakkan anggaran karena tidak ada standar pembiayaan yang jelas dalam perencanaan anggaran. Akibatnya, sistem penganggaran dalam birokrasi publik di Indonesia memiliki dua kelemahan sekaligus yaitu adanya kecenderungan untuk membengkakkan anggaran pada tahap perencanaan dan membelanjakan silpa pada akhir tahun anggaran.
Kecenderungan birokrasi publik tersebut dapat terus terjadi tanpa hambatan yang berarti karena kapasitas kontrol politik dan masyarakat terhadap perilaku birokrasi dalam mengelola anggaran sangat lemah. Rendahnya kapasitas teknis dari anggota DPR/D membuat mereka seringkali mengalami kesulitan untuk melakukan fungsi kontrol baik terhadap perencanaan anggaran ataupun implementasi kegiatan pemerintahan dan pelayanan. Terbatasnya kapasitas masyarakat sipil untuk melakukan fungsi kontrol membuat kecenderungan perilaku pembengkakan anggaran itu terus bertahan sampai sekarang ini. Akses mereka yang sangat terbatas terhadap informasi tentang anggaran dan penggunaannya membuat kelompok masyarakat sipil lemah dalam menjalankan fungsi pengawasan. Berlakunya UU tentang Keterbukaan informasi publik diharapkan dapat meningkatkan akses publik terhadap penggunaan anggaran pemerintah, sehingga pemborosan anggaran dapat ditekan serendah-rendahnya.
Semua patologi birokrasi yang dijelaskan dalam Bab II terjadi sebagai hasil interaksi antara efek negatif dari birokratisasi dan kondisi lingkungan birokrasi publik yang buruk. Fragmentasi birokrasi, proseduralisme, dan pembengkakan birokrasi terjadi karena efek negatif dari birokratisasi bertemu dengan lingkungan birokrasi yang buruk dan interaksi dari keduanya membentuk berbagai patologi birokrasi tersebut.
Tesis yang hendak disampaikan dalam Bab II adalah birokrasi publik tidak pernah beroperasi dalam ruang hampa, melainkan selalu beroperasi dalam suatu lingkungan sosial, budaya, politik, dan pemerintahan yang kompleks. Kualitas lingkungan birokrasi akan selalu berinteraksi dengan kondisi internal birokrasi. Hasil interaksi di antara keduanya dapat melahirkan kabar baik ataupun kabar buruk bagi birokrasi publik tergantung pada setidaknya dua hal, yaitu faktor yang berinteraksi dan kualitas dari interaksi itu sendiri. Jika yang berinteraksi adalah faktor positif dari birokratisasi dan lingkungan eksternal yang kondusif bagi pencapaian kinerja yang tinggi maka interaksi di antara keduanya dapat melahirkan kabar baik bagi kinerja birokrasi publik.
Namun, apabila yang berinteraksi adalah efek negatif dari biro-kratisasi dan lingkungan birokrasi yang buruk, interaksi tersebut akan menghasilkan penyakit birokrasi yang selalu berakibat buruk bagi ki-nerja birokrasi publik.
Para pembaharu birokrasi publik harus menyadari bahwa upaya untuk mereformasi birokrasi publik tidak akan cukup dengan hanya memperbaiki kondisi internal dari birokrasi publik. Debirokratisasi, peningkatan kapasitas aparatur, dan rekayasa budaya birokrasi tidak cukup untuk menghasilkan perubahan yang mendasar dalam birokrasi karena kinerja birokrasi publik tidak hanya ditentukan oleh kondisi internal dari birokrasi itu sendiri, tetapi juga oleh kualitas lingkungan birokrasi. Lingkungan birokrasi tidak boleh diperlakukan sebagai faktor yang given dan di luar dari kebijakan reformasi birokrasi. Kondisi internal birokrasi dan lingkungan birokrasi yang strategis harus menjadi perhatian dari para pembaharu dan pengambil ke-bijakan karena keduanya berperan penting dalam menentukan ke-berhasilan program reformasi birokrasi. Para pengambil kebijakan dan pembaharu birokrasi publik harus mampu berpikir holistik dan mampu mengembangkan program-program reformasi birokrasi yang menyentuh permasalahan mendasar yang membuat struktur birokrasi menjadi disfungsional dan kondisi lingkungan eksternal ti-dak kondusif bagi perbaikan kinerja birokrasi publik. Tanpa mampu mengintervensi keduanya maka program reformasi birokrasi tidak akan efektif karena perbaikan struktur birokrasi akan terkooptasi oleh lingkungan birokrasi yang buruk sehingga dampak pelaksanaan pro-gram reformasi terhadap perbaikan kinerja menjadi tidak jelas.
Bab III (Agenda Reformasi Birokrasi: Membentuk Jati Diri Birokrasi Publik Indonesia) mencoba menjelaskan mimpi penulis tentang sosok birokrasi masa depan yang diperlukan agar birokrasi dapat men-jadi bagian dari solusi bagi masalah bangsa, seperti kemiskinan, ketidakadilan, dan ancaman integrasi nasional. Uraian pada Bab III dimulai dengan menjelaskan adanya ketidakjelasan arah kebijakan reformasi birokrasi yang dilaksanakan oleh Kementerian PAN selama ini. Perubahan kebijakan secara dramatis dalam waktu yang singkat tanpa rasionalitas yang jelas, terutama terkait dengan pengangkatan tenaga honorer menjadi PNS, telah membuat warga merasa bingung dengan apa yang sebenarnya dikehendaki oleh pemerintah. Warga dengan akal sehatnya sulit menerima ketika menyaksikan program pemberdayaan aparatur negara dan reformasi birokrasi bersifat sporadis dan saling bertentangan.
Kebijakan zerogrowth yang pernah dilaksanakan oleh Menpan Faisal Tamin digusur oleh penggantinya, Menpan Taufik Effendi, dengan melakukan pengangkatan tenaga honorer secara masif menjadi PNS tanpa rasionalitas yang jelas. Kebijakan Menpan Taufik Effendi tersebut telah membuat postur aparat birokrasi publik semakin buruk serta menyuburkan praktik nepotisme dan korupsi dalam rekrutmen aparatur birokrasi. Pengangkatan sekretaris desa sebagai PNS ikut menambah kebingungan publik tentang apa sebenarnya yang diinginkan oleh pemerintah dari serangkaian kebijakannya untuk memperbesar jumlah pegawai dengan kompetensi yang tidak jelas. Tindakan pemerintah tersebut menunjukkan pemerintah selama ini tidak memiliki visi yang jelas me-ngenai reformasi birokrasi.
Dengan mempertimbangkan berbagai kejadian tersebut Bab III dalam buku ini mencoba menjelaskan visi penulis tentang sosok birokrasi yang dibutuhkan untuk membuat birokrasi publik mam-pu menjadi agen transformasi bangsa menuju Indonesia yang adil, sejahtera, demokratis, dan dihormati dalam tata pergaulan interna-sional. Bab ini mencoba menjelaskan tentang nilai-nilai yang melekat dalam visi birokrasi Indonesia masa depan, yaitu birokrasi yang pe-duli terhadap kepentingan kelompok warga yang terpinggirkan, profesional, amanah, mampu menyelenggarakan pelayanan publik yang unggul dan inklusif, berperan sebagai agen pembaharu, dan berkontribusi dalam mewujudkan democratic governance. Bab ini menjelaskan bagaimana birokrasi publik secara ideologis, konstitusio-nal, dan keilmuan memiliki mandat untuk mewujudkan keadilan sosial. Mandat tersebut bukan hanya untuk para politisi, tetapi juga untuk semua aparatur birokrasi publik. Politisasi birokrasi yang cenderung masif belakangan ini mengingatkan kita tentang pentingnya pe-ngembangan profesionalisme aparatur bukan hanya sebagai upaya untuk meningkatkan kemandirian birokrasi menghadapi tekanan dan intervensi politik tetapi juga dalam meningkatkan kompetensi apa-ratur dalam menjalankan tugasnya sehari-hari. Semua karakteristik da-ri sosok birokrasi masa depan dibahas secara tuntas dalam Bab III.
Bab III juga membahas tentang program yang diperlukan untuk mewujudkan visi birokrasi masa depan. Program-program yang di-uraikan dalam Bab ini meliputi penguatan basis legal untuk pelem-bagaan reformasi birokrasi, penataan struktur kelembagaan birokrasi, reformasi kepegawaian dan perbaikan sistem penggajian, pengem-bangan budaya baru dan jati diri birokrasi, serta peningkatan akunta-bilitas publik. Masing-masing program dan indikator pencapaiannya dibahas secara cukup rinci dalam Bab ini. Dengan membaca bab ini para pembaca dapat memperoleh gambaran secara ringkas tentang permasalahan mendasar yang dihadapi birokrasi publik di Indonesia, apa program reformasi birokrasi yang seharusnya dilaksanakan, dan bagaimana kemajuan dari pelaksanaan reformasi birokrasi itu seharus-nya diukur.
Bab IV (Reformasi Birokrasi Pemerintah sebagai Instrumen Pengen-dalian Korupsi di Indonesia) membahas salah satu tujuan penting dari reformasi birokrasi, yaitu mewujudkan aparatur birokrasi yang amanah (berintegritas tinggi). Tesis dari bab tersebut adalah bahwa birokrasi publik di Indonesia masih sering menjadi pasar korupsi, yaitu arena yang mempertemukan antara aparatur birokrasi pemburu rente dan warga pengguna atau pemangku kepentingan yang memerlukan perlakuan dan hak-hak istimewa dari pemerintah atau ne-gara. Sebagian besar praktik korupsi di Indonesia terjadi melalui birokrasi atau setidaknya melibatkan aktor-aktor dari birokrasi publik.
Membiarkan birokrasi publik sebagaimana adanya sekarang sama halnya membiarkan birokrasi publik memproduksi perilaku koruptif. Bahkan, kapasitas birokrasi untuk memproduksi perilaku koruptif cenderung lebih besar daripada kapasitas lembaga penegak hukum untuk memenjarakan para koruptor. Perilaku koruptif bahkan juga marak terjadi di lembaga pemasyarakatan, tempat yang seharusnya mengedukasi para koruptor agar menjadi warga negara yang baik dan meninggalkan semangat koruptifnya.
Penulis melalui Bab IV mencoba menjelaskan bahwa reformasi birokrasi publik sebagai upaya mencegah perilaku korupsi adalah keniscayaan. Apabila tidak mampu mencegah birokrasi dari kecende-rungannya untuk berfungsi sebagai pasar korupsi, korupsi akan terus menggerogoti kehidupan birokrasi publik. Upaya harus dilakukan un-tuk mencegah munculnya peluang perilaku berburu rente melalui perdagangan kekuasaan dan hak-hak istimewa yang menjadi otoritas birokrasi publik untuk mendistribusikannya. Upaya yang sama juga harus dilakukan untuk menekan munculnya kebutuhan warga dan pe-mangku kepentingan untuk mencari perlakuan khusus dan hak-hak istimewa dari birokrasi publik.
Bab IV mencoba menjelaskan berbagai hal yang perlu dilakukan untuk mempersempit peluang aparatur birokrasi
krasi berburu rente dan menekan kebutuhan warga untuk menyuap aparatur birokrasi.
Ada beberapa cara yang ditawarkan pada Bab IV untuk menghapus pasar korupsi dalam birokrasi. Cara pertama adalah melakukan restruk-turisasi birokrasi publik. Restrukturisasi perlu dilakukan karena struktur birokrasi yang salah menghalangi terjadinya transaksi yang mudah dan sederhana. Struktur birokrasi Weberian sering menciptakan proses kerja yang panjang dan kompleks yang mendorong bertemunya apa-ratur pemburu rente dengan warga pengguna atau pemangku kepen-tingan yang membutuhkan perlakuan khusus dari birokrasi. Struktur birokrasi yang buruk cenderung memberikan kontribusi bagi terja-dinya transaksi korupsi dalam birokrasi publik.
Bab IV menjelaskan bagaimana restrukturisasi dapat mengurangi peluang aparatur birokrasi memanfaatkan kondisi internal birokrasi untuk berburu rente serta memperkecil kebutuhan warga untuk membayar pungutan liar atau menyuap aparatur birokrasi publik.
Gagasan lainnya yang disampaikan pada Bab IV adalah mengenai pengembangan akuntabilitas tanggung-renteng sebagai instrumen pencegahan korupsi dalam birokrasi. Dalam birokrasi Weberian, kon-sep akuntabilitas biasanya selalu bersifat individual dan dilihat sebagai bagian dari hubungan antara bawahan dan atasan. Menurut Weber, akuntabilitas seorang aparatur birokrasi adalah pada atasannya, bu-kan kepada kolega, kelompok kerja, atau organisasinya. Model akun-tabilitas seperti itu sering menjadi titik lemah dari birokrasi Weberian karena mengabaikan dinamika kelompok. Akuntabilitas tanggung-renteng dikembangkan untuk mengisi kekosongan perhatian dari konsep birokrasi Weberian terhadap pentingnya dinamika kelompok dalam perbaikan kinerja birokrasi publik. Model akuntabilitas ini dapat dikembangkan dengan mengenalkan konsep kolektivitas, seperti pembagian kerja secara berkelompok untuk melengkapi deskripsi pekerjaan secara individual, penguatan pola hubungan ho-rizontal untuk melengkapi pola hubungan yang bersifat vertikal, pe-ngembangan sistem insentif berbasis ukuran kinerja kelompok, dan pengembangan mekanisme pengawasan yang menyeluruh dan kolegial untuk melengkapi mekanisme pengawasan yang bersifat vertikal atau yang biasa disebut pengawasan melekat. Bab IV juga menjelaskan bagaimana pengembangan akuntabilitas tanggung-renteng dapat mengurangi insiden korupsi dalam birokrasi publik.
Selanjutnya bab ini mendiskusikan tentang perlunya meredefinisi peran birokrasi publik. Birokrasi publik selama ini lebih dikenal seba-gai alat kekuasaan daripada sebagai alat pelayanan. Budaya yang dikembangkan dalam birokrasi publik adalah budaya kekuasaan. Sistem nilai, simbol, bahasa, dan perilaku yang dikembangkan dalam birokrasi públik selama ini dirancang untuk mengontrol, mengatur, dan memerintah warga, bukan untuk melayani warga. Redefinisi peran di-perlukan untuk membuat birokrasi dapat lebih berperan sebagai agen pelayanan. Jika hal itu dapat dilakukan, ruang bagi aparatur birokrasi untuk berburu rente menjadi semakin sempit dan kebutuhan warga untuk membayar suap juga menjadi semakin berkurang sehingga transaksi korupsi dalam birokrasi dapat dihindari.
Bab IV juga menjelaskan pentingnya transparansi dalam birokrasi dan bagaimana transparansi dalam birokrasi dapat mengurangi insi-den korupsi. Karena konsep transparansi relatif baru dalam adminis-trasi publik, perbedaan sering muncul terkait dengan konsep trans-paransi, derajatnya, dan cara mewujudkannya dalam birokrasi publik. Berbagai argumentasi terkait dengan perbedaan konsep, derajat, dan cara mewujudkan transparansi dibahas dalam bab tersebut. Pengem-bangan dan pemanfaatan teknologi informasi dan komunikasi dalam kehidupan birokrasi dapat menjadi salah satu cara yang mudah untuk meningkatkan transparansi birokrasi publik.
Bab V (Reformasi Aparatur Daerah untuk Keberhasilan Desentralisasi di Indonesia) membahas inkonsistensi dan inkoherensi kebijakan desen-tralisasi di Indonesia. Sumber utama dari inkonsistensi dan inkoherensi tersebut adalah ketidakjelasan konsep NKRI yang desentralistis. Tidak adanya konstruksi legal yang solid tentang NKRI yang desentralistis membuat aktor kebijakan di kementerian, lembaga nonkementerian, dan daerah sering mengembangkan perspektifnya sendiri berbasis pa-da kepentingan yang sempit. Kebijakan desentralisasi dalam urusan pemerintahan sering tidak diikuti oleh desentralisasi dalam bidang-bi-dang lainnya, seperti personel, fiskal, dan kelembagaan. Pilihan yang diambil oleh Indonesia dalam berbagai aspek penyelenggaraan peme-rintahan sering tidak konsisten sehingga muncul berbagai anomali dalam penyelenggaraan desentralisasi dan otonomi daerah. Bab tersebut mencoba menjelaskan isu yang terkait dengan inkonsistensi dan inkoherensi kebijakan desentralisasi yang ditengarai menjadi salah satu penyebab munculnya berbagai anomali dalam pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia.
Dalam pengelolaan aparatur daerah, inkonsistensi muncul ketika pengalihan urusan pemerintahan tidak diikuti secara konsisten dengan desentralisasi dalam pengelolaan aparatur daerah. Akibatnya muncul beberapa masalah yang terkait dengan manajemen aparatur daerah, perti pembengkakan jumlah aparatur daerah, ketidaksesuaian kompe-tensi aparatur dengan kebutuhan daerah, politisasi aparatur birokrasi daerah, serta semakin besarnya porsi anggaran belanja pegawai dan birokrasi dalam APBD. Kondisi seperti itu tidak menguntungkan bagi pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia.
Untuk itu, Penulis melalui Bab V mencoba meninjau kembali secara kritis as-pek-aspek penting dalam pengelolaan aparatur daerah yang perlu di-atur kembali agar sesuai dengan tingkat dan bentuk desentralisasi ad-ministrasi yang dilaksanakan selama ini. Para pembuat kebijakan perlu mengkritisi pilihan-pilihan yang tersedia dan memilihnya secara tepat agar bentuk pengelolaan aparatur daerah yang dipilih sesuai dengan tingkat desentralisasi administrasi yang berlaku sehingga pengelolaan aparatur daerah dapat memberikan dukungan terhadap keberhasilan desentralisasi administrasi di Indonesia.
Buku ini juga membahas berbagai isu dalam pengelolaan kebijakan reformasi birokrasi terutama terkait dengan kelembagaan untuk me-ngelola kebijakan reformasi birokrasi, manajemen perubahan, moni-toring dan evaluasi pelaksanaan kebijakan reformasi, serta pengelo-laan pengetahuan untuk mendukung pelaksanaan reformasi birokrasi di Indonesia. Bab VI (Mengelola Kebijakan Reformasi Birokrasi) membahas secara mendalam berbagai isu itu. Penulis menganggap pembahasan isu tersebut sangat penting karena keberhasilan pelak. sanaan kebijakan reformasi birokrasi sangat dipengaruhi oleh kapa-sitas Kementerian PAN dan RB dalam berperan sebagai pusat pengem-bangan gagasan, pengetahuan, dan kebijakan reformasi birokrasi di Indonesia. Sayangnya, kapasitas Kementerian PAN dan RB, sebagai institusi yang diberi mandat untuk mengelola kebijakan reformasi bi-rokrasi, sejauh ini masih sangat terbatas. Pemberdayaan Kementerian PAN dan RB untuk dapat menjalankan peran sebagai engine of reform menjadi sebuah keniscayaan. Penguatan akses kementerian tersebut terhadap sumberdaya, termasuk anggaran, pengetahuan, serta pusat gagasan dan riset yang terkait dengan reformasi birokrasi, seharusnya sangat mendesak apabila pemerintah memang ingin menjadikan ke-menterian tersebut sebagai pusat gagasan dan pengembangan kebi-jakan reformasi birokrasi.
Untuk dapat memberikan dukungan terhadap Kementerian PAN dan RB maka redefinisi peran Lembaga Administrasi Negara (LAN) dan keterkaitannya dengan misi Kementerian PAN dan RB menjadi sangat penting untuk segera dilakukan. LAN selama ini telah terpe-rangkap dalam kegiatan yang sangat sempit, sebagai pusat pela-tihan penjenjangan yang kemanfaatannya dalam membentuk calon pemimpin aparatur birokrasi tidak jelas. LAN secara percuma telah menghabiskan sebagian besar energinya hanya untuk menyelengga-rakan kegiatan pendidikan dan pelatihan (diklat). LAN mengabaikan misi lainnya yang lebih strategis terutama dalam pengembangan gagasan kebijakan reformasi birokrasi, inovasi dalam sektor publik, dan riset kebijakan untuk memberikan dukungan kepada Kementerian PAN dan RB. Keterkaitan antara kegiatan LAN dan misi Kementerian PAN dan RB sejauh ini sangat terbatas.
Isu lain yang dibahas dalam Bab VI adalah monitoring, evaluasi, dan manajemen pengetahuan. Kegiatan monitoring dan evaluasi sangat diperlukan untuk memberikan dukungan terhadap Kementerian PAN dan RB dalam mengelola kebijakan reformasi birokrasi yang melibatkan kementerian, lembaga nonkementerian, dan daerah. Ke-menterian PAN dan RB harus mengembangkan sistem monitoring dan evaluasi yang terintegrasi secara baik dengan sistem monitoring dan evaluasi yang dikembangkan oleh masing-masing kementerian, lembaga nonkementerian, dan daerah. Indikator kinerja kunci (IKK) harus dirumuskan secara tepat, sederhana, dan mudah digunakan untuk menilai keberhasilan pelaksanaan program reformasi birokrasi di setiap kementerian, lembaga nonkementerian, dan daerah. Sistem monitoring dan evaluasi itu juga harus terintegrasi dengan sistem manajemen pengetahuan yang dikembangkan untuk mendokumen-tasikan semua teladan (good practices), kegagalan (bad practices), dan pengetahuan yang dihasilkan oleh setiap kementerian, lembaga non-kementerian, dan daerah dalam melaksanakan reformasi birokrasi di institusinya masing-masing. Pengembangan sistem manajemen pengetahuan perlu dilakukan untuk mendorong adanya kecerdasan kolektif dan pembelajaran bersama dalam pelaksanaan reformasi biro-krasi di Indonesia.
Bab VII (Membangun Kepercayaan Publik) membahas konsep keper-cayaan publik dan keterkaitannya dengan reformasi birokrasi. Sebagai konsep yang relatif baru dalam khazanah Ilmu Administrasi Publik, riset tentang kepercayaan publik belum banyak dilakukan sehingga informasi tentang kepercayaan publik dan bagaimana keterkaitannya dengan reformasi birokrasi belum banyak didokumentasikan. Bab ini membahas secara mendalam tentang konsep kepercayaan pu-blik dengan menggunakan serangkaian perspektif yang selama ini telah dikembangkan dalam berbagai disiplin, seperti psikologi, sosio-logi, administrasi publik, dan ekonomi. Perbedaan cognitive style da-ri masing-masing disiplin tersebut dalam memahami konsep keper-cayaan sering kali menciptakan kebingungan di kalangan peneliti dan praktisi, namun sekaligus bermanfaat bagi pengembangan konsep ke-percayaan publik itu sendiri. Dalam buku ini, kepercayaan publik dide-finisikan sebagai kepercayaan warga terhadap institusi negara dan pe-merintah, kebijakan publik, dan para pejabatnya. Dengan demikian, kepercayaan publik adalah bagian dari kepercayaan politik.
Reformasi birokrasi jika dikelola secara baik dapat memiliki peran yang penting dalam memperbaiki kepercayaan publik yang selama dekade
ini mengalami pasang surut dan bahkan cenderung merosot pa-da tahun-tahun terakhir. Sebagai sebuah konstruk, kepercayaan publik adalah hasil penggabungan dari pengetahuan kognitif warga tentang karakteristik dan jati diri institusi pemerintah dan para pejabatnya, hu-bungan emosional warga dengan berbagai institusi pemerintah dan pejabatnya, serta penilaian mereka tentang perilaku institusi penye-lenggara layanan publik dan kegiatan pemerintahan. Interaksi dari ke-tiganya menentukan tingkat kepercayaan warga terhadap institusi pemerintah dan para pejabatnya. Birokrasi publik tentu memiliki peran yang sangat strategis dalam memperbaiki kepercayaan publik karena birokrasi publik menjadi interface dan media interaksi antara pejabat publik atau kebijakan publik dan warga. Persepsi dan pengetahuan warga tentang institusi pemerintah, kebijakan, dan pejabatnya sering dibentuk oleh interaksi mereka dengan birokrasi publik. Pengalaman mereka berinteraksi dengan birokrasi publik memengaruhi hubungan emosional dan penilaian mereka tentang institusi pemerintah, ke-bijakan, dan para pejabatnya. Keberhasilan reformasi birokrasi publik sangat berpengaruh terhadap dinamika kepercayaan publik.
Bab VII juga membahas keterkaitan kepercayaan publik dengan tata pemerintahan dan jarak. Pembahasan tentang hubungan antara kepercayaan publik dan tata pemerintahan yang baik diperlukan untuk menunjukkan bahwa investasi dalam perbaikan praktik tata pemerintahan dapat memiliki kontribusi terhadap perbaikan keperca-yaan publik. Selama ini sering muncul keraguan di kalangan peneliti dan praktisi tentang hubungan dari keduanya karena kajian yang di-lakukan di beberapa negara mengenai hubungan keduanya sering kali memberikan hasil yang berbeda. Ternyata beberapa temuan da-ri kajian yang dilakukan di Indonesia sendiri menunjukkan bahwa dinamika kepercayaan publik cenderung mengikuti pencapaian ki-nerja tata pemerintahan seperti penegakan hukum, transparansi, dan partisipasi dalam berbagai kegiatan pemerintahan. Kepercayaan publik terhadap pemerintah juga berhubungan dengan jarak, baik fisik ataupun kejiwaan. Kesimpulan itu ditunjukkan oleh kenyataan bahwa pemerintahan pada tingkat yang lebih rendah cenderung memperoleh tingkat kepercayaan yang lebih tinggi dari publik dan pemangku kepentingan. Temuan seperti itu penting diperhatikan dalam mengembangkan strategi restrukturisasi birokrasi publik. Restrukturisasi birokrasi harus mempertimbangkan variabel jarak kejiwa-an dan fisik antara warga dan birokrasi pemerintah.
Bab tersebut juga menjelaskan bahwa kepercayaan publik ibarat tombak bermata dua. Perbaikan kepercayaan publik diperlukan untuk memperkecil biaya transaksi dalam penyelenggaraan pemerintahan dan mempermudah pemerintah dalam memobilisasi dukungan warga terhadap kebijakan dan program-programnya. Namun, apabila tingkat kepercayaan publik menjadi berlebihan justru dapat menurunkan mi-nat warga untuk mengontrol institusi pemerintah, kebijakan, dan para pejabatnya. Oleh karena itu, kepercayaan publik harus dikelola secara hati-hati dan dinamis sehingga keberadaannya dapat memberikan kontribusi terhadap pengembangan tata pemerintahan yang baik.
Buku ini secara umum ditulis untuk membantu para mahasiswa, pa-kar, dan praktisi manajemen dan kebijakan publik untuk memahami kompleksitas persoalan yang dihadapi dalam merumuskan program-program untuk perbaikan kinerja birokrasi publik.
Dengan membaca Bab I dan Bab II, para pembaca dapat memperoleh gambaran ten-tang problema yang melekat dalam struktur birokrasi Weberian dan bagaimana struktur birokrasi Weberian itu dapat memiliki kontribusi terhadap munculnya berbagai patologi birokrasi dalam kondisi lingkungan tertentu. Sedangkan Bab III sampai dengan Bab VI mem-bahas berbagai gagasan untuk mereformasi birokrasi publik. Terdapat banyak cara yang dapat dilakukan oleh Pemerintah Indonesia untuk membangun birokrasi baru yang mampu memberikan solusi terhadap berbagai permasalahan bangsa, seperti ketidakadilan, kemiskinan, dan ancaman disintegrasi bangsa. Buku ini mencoba membahas ber-bagai gagasan tersebut untuk menjadi alternatif pemikiran bagi pembenahan birokrasi publik. Bab terakhir pada buku ini menjelaskan ten-tang konsep kepercayaan publik yang sering kali menjadi salah satu nilai yang ingin diwujudkan dalam reformasi birokrasi publik.